引  言

行政诉讼的起诉期限制度规定于现行《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条。依据该规定，起诉人应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内起诉，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，不予受理。依据该法律规定，目前法院提出的“有案必立，有诉必理”似应当不包含行政诉讼。因为按前述法律规定，法院受理行政诉讼案件必须先审查是否超过起诉期限，超过则按法律规定不予受理，不存在“有案必立”。为什么笔者要提出该问题，这是因为在实践当中法院审查行政诉讼立案时仍可以依据该法律规定将超过起诉期限的行政纠纷挡在诉讼大门之外。在实践中有的行政纠纷，特别是涉及不动产纠纷，起诉人可能完全不知道行政行为的作出或者虽知道作出行政行为但当时不觉得自己受侵害，于是过了20年、30年待发现必须通过法律途径撤销行政行为时则面临法院以超过最长20年的起诉期限为由不予受理。这样一来就造成不少案件从法理上说国家审判机关应该处理，但是法院就是不给立案，政府则告知当事人应通过法律途径处理。使得一方面当事人迫切需要一个权威的国家机关给自己一个裁判以解决争议，另外一方面则无论是政府要求当事人找法院处理还是法院不予受理案件，它们各自的做法似乎又都符合法律规定。2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，即业内大家称呼“新行政诉讼法”（笔者下文也采用这种称呼，并将此前的行政诉讼法称为“旧行政诉讼法”，以示区分），笔者认为新行政诉讼法中新规定了确认行政行为无效诉讼制度，已经突破行政诉讼起诉期限制度，这对于维护公民权利及纠正行政违法行为都具有重大意义。

一、新行政诉讼法中增加确认行政行为无效的裁判方式。

   （一）我国行政诉讼法传统的几种裁判方式。

    旧行政诉讼法对于裁判方式散见于行政诉讼法及相关司法解释，新行政诉讼法对其进行了吸收。按新行政诉讼法，其吸收的几种传统裁判方式如下：

第一，判决驳回原告诉讼请求。

依据新行政诉讼法第六十九条规定，对于证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，法院判决驳回原告的诉讼请求。

第二、判决撤销被告行政行为。

依据新行政诉讼法第七十条规定，行政行为对于存在下列情形之一，判决撤销或部分撤销行政行为：1、主要证据不足；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的；6、明显不当的。

第三、判决确认违法。

依据新行政诉讼法第七十四条规定，行政行为对于存在下列情形之一，判决确认违法：1、行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利、社会公共利益造成重大损失的；2、行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的；3、行政行为违法，但不具有可撤销内容的；4、被告改变原违法行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；5、被告不履行或拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

   （二）行政诉讼法新增加的确认行政行为无效的裁判方式。

    新行政诉讼法在吸纳传统裁判方式的基础上，作出第七十五条新规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”依据该规定，如果属于行政主体资格不具备或者没有依据等情形，那么原告可以申请法院确认行政行为无效。

   （三）新行政诉讼法增加确认行政行为无效裁判方式的意义。

    以往对于行政主体没有资格或者存在重大违法行政行为只能采取撤销的裁判方式。不撤销则无法制裁违法行政行为，但是，采用撤销的裁判方式本身又有悖一般法理。就一般法理而言，某种行为被司法撤销之前该行为推定仍是有效的，待被撤销之后才是自始无效。但是，就行政主体没有资格或者重大违法行政行为而言其应是自始无效的，虽然行政机关作出该行为但相对人没有遵守的义务，不存在被撤销之前还可以有效的问题。例如，《国有土地上房屋征收条例》第八条规定，因公共利益需要确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。按该规定，设区市的区政府是没有权利作出征收决定的。如果某个征收决定系区政府作出，那么该决定自始无效，行政行为相对人没有遵守的义务，如果认为该行为侵害或可能侵害自己的权益则行政相对人可以向法院申请确认无效。[1]

    二、关于行政诉讼起诉期限制度设立的意义。

   （一）有利于督促相关利害关系人尽快采取法律行动。

按新行政诉讼法的规定，行政诉讼起诉期限为六个月，从知道或者应当知道自己的权利被侵害时开始计算。该六个月为不可变期间，不适用中断、中止及延长的规定。如果相关利害关系人不在六个月内起诉，那么将永久失去起诉权。

   （二）有利于保障政府行政行为的稳定性。

行政机关作出的行政行为不仅关系到行政相对人的权利义务，而且影响到社会公众对行政机关的信赖利益。[2]若允许权利被行政机关侵害的人在任意的时间提起行政诉讼，则极易造成大量行政行为效力处于不确定状态，而由于时间久远，行政机关行政行为一旦被撤销则可能造成多米诺骨牌效应即引起建之于该行政行为之上的一系列法律关系产生动摇，进而可能要继续撤销一系列与之相关的其他行政行为。这么一来，将极大损害行政机关社会公信力。

三、起诉期限制度不适用于确认行政行为无效之诉。

   （一）针对政府明显存在严重违法行政行为的行政诉讼案件若适用起诉期限制度将产生严重问题。

我国传统行政诉讼法中要求认定某行政行为无效，采取的起诉方式往往为请求撤销该行政行为。例如，前文所举例的，由区政府发出征收公告。那么，按传统的做法，被征收人只能向法院起诉区政府要求撤销征收公告，且在未被撤销之前均推定该征收公告是有效的。这么一来则会产生两个问题：第一，作为行政相对人的一方起诉期限是六个月，过了六个月法院不再受理撤销区政府征收公告的诉讼；第二，经过起诉期限后，对于区政府的征收公告法院将不再司法审查，从而造成一份很明显严重违法的征收公告堂而皇之地被履行，而司法机关竟无法将其“绳之以法”。

笔者在新行政诉讼法实施之前曾经代理过一起当事人请求撤销婚姻登记的案件，对超过起诉期限的违法行政行为无法得到纠正记忆尤新。一位村民为了多取得征地补偿款，提供虚假材料将同村的一位尚未结婚的女子作为妻子向婚姻登记机关骗取了婚姻登记，后该村民又通过虚假诉讼在人民法院与该女子进行了调解离婚，该女子在长达六年多的时间里对于自己“被结婚”“被离婚”毫不知情，直到该女子与男友去登记结婚时才知道自己被“结婚”过，该女子为了自己的清白和名誉愤而将婚姻登记机关某县民政局告上了法庭。但是，这个请求撤销具体行政行为的诉讼最终被人民法院以超过五年起诉期限为由驳回起诉。从这起案件可以看出，一个错误而荒唐的行政行为居然由于起诉期限超过而最终无法得到纠正，这对于受行政行为伤害的相对方公民个人来说受到的创伤将永远无法得到弥补，行政机关的公信力也将受到严重的损害。针对这种情况，新行政诉讼法增加了确认行政行为无效制度，对于一些违法的行政行为，法律赋予公民确认其自始无效的权利，这也是新行政诉讼法的初衷和本意。

   （二）确认行政行为无效诉讼适用起诉期限制度有悖法理。

    新行政诉讼法第四十六条规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”从该法律规定内容上看，并没有排除确认行政行为无效的案件，但是由于行政行为被确认为无效其所产生的法律后果是该行政行为自始无效，而对于一项自始无效的行政行为竟然还可以适用起诉期限制度显然不合法理。[3]

     四、行政行为无效诉讼不适用起诉期限制度的意义。

    （一）旧行政诉讼法撤销行政行为之诉无法突破起诉期限制度的束缚，而新行政诉讼法确认行政行为无效制度的确立将对此进行有效的弥补。

     撤销权属于形成权中的一类。所谓形成权是指：权利人得以自己一方的意思表示而使法律关系发生变化的权利，一般包括追认权、选择权、撤销权等。[4]一般来说，撤销权的行使均有除斥期间，当事人必须在除斥期间内行使撤销权，否则撤销权即告消灭。由此可见，如果行政诉讼采取撤销行政行为的方式对待类似于行政行为主体没有实施资格等重大严重违法行政行为，那么从法律上讲则起诉权必须在起诉期限也即除斥期间内行使，否则起诉权即告消灭法院不予受理； 而无效行政行为自始无效，当然无效，没有公定力、确定力、拘束力。无效的行政行为必然会产生以下法律后果：行政相对人可不受该行为的约束，不履行该行为确定的任何义务，并且对此种不履行不承担法律责任，可以在任何时间请求法院宣布该行为无效。目前，德国、日本和我国台湾地区等已经将行政诉讼类型化的国家或地区均将起诉期限主要适用于撤销之诉，确认无效之诉不受时效限制。因此，既然新行政诉讼法确立了确认行政行为无效制度，如果再对此设定起诉期限予以限制，将使这一制度与撤销行政行为之诉没有任何区别。只有规定确认行政行为之诉不受起诉期限的限制，才能使前文讲到的行政机关违法征收和违法登记等错误行政行为得到有效的纠正。

   （二）确认行政行为无效不受起诉期限拘束则可一定程度上遏制行政机关滥用行政权的诟病。

当前，部分地方行政机关确实存在不执行中央决定，领导拍脑袋决策，不经调查研究直接替老百姓做主的问题，从而造成干部群众矛盾冲突严重。由于法院特殊的独立性，法院通过行政审判介入督促行政机关依法行政认真贯彻执行中央决定则显得尤为重要。

当行政机关的行政行为可以归咎于无效时，例如，公安机关不经法定程序利用刑事案件侦办插手民事纠纷拘留当事人逼其解决民事纠纷；再例如，在行政征收中，发出征收公告的机关为区政府甚至为镇政府的，制裁行政机关此类严重违法行为不仅仅是涉及维护社会稳定的问题，而是这些行为本身就具有严重的社会危害性。这种情况若仍要求权益受行政机关侵害的一方必须在6个月的起诉期限内起诉，则不仅不利于保护公民一方的权益，客观上还纵容了行政机关滥用行政权力危害社会。因此，对于行政机关的重大严重违法行为，必须赋予被害的一方当事人以永久的追诉权，才能最大限度地保护被侵害一方的权益。这也是新行政诉讼法修改中赋予法院对于行政机关重大严重违法行为增加确认行政行为无效裁判权的意义所在。

五、结语。

古人云：‘德莫高于爱民，行莫厚于利民’。习近平总书记曾以平实语言点出司法机关应当“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受公平正义”。对于行政机关的重大严重违法行为，引入确认无效之诉，使得权利受侵害的公民可以不受时间限制采取法律手段维护自己的权益，不仅是权利受侵害的公民的需要，或许还是贯彻落实中央司法改革精神和推进依法行政制度建设的需要。当然，确认行政行为无效之诉不受起诉期限限制不仅可能在一定程度上增加法院行政诉讼案件量，更重要的是此类案件往往涉及地方行政机关重大利益，甚至部分案件法院处理起来难度极大。出现这些问题则有待于司法改革的进一步推进和加强法院及法官的独立性和超然性。

【参考文献】

[1]江必新主编，《国有土地上房屋征收与补偿条例理解与适用》，中国法制出版社2012年7月第2版，第148页。

[2]彭梦琳，《法院应主动审查行政诉讼的起诉期限》，2014年8月13日刊载于中国法院网。

    [3]江必新、邵长茂，《新行政诉讼法修改条文理解与适用》，中国法制出版社2015年1月第1版，第164页。

[4]郭明瑞，《民法学概论》，光明日报出版社1988年4月第一版，第31页。