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试论我国行政听证制度完善

 

        内容摘要：“听证”作为一项法律制度，在国外已经有几十年的历史，并从司法领域逐渐进入到政府的行政执法领域，成为实现决策执法民主化、科学化的重要途径。中国的听证程序始于1996年通过的《行政处罚法》，主要是在借鉴美国听证制度的基础上产生的。然而我国引入行政听证时间尚短，因此在立法和实施中还是存在着许多的问题，比如听证的范围狭隘，听政的主持人、参加人的选择不合理，听政笔录的效力以及听政救济制度法律上都没有规定和说明，这些都可能影响听政制度实践的效力。因此如何借鉴外国经验同时结合我国国情，使得这一制度不断的发展和完善，需要我们不断的探索。本文主要介绍听证制度时代背景和的现状，并对我国现代的听证制度的缺陷加以剖析，并提出完善和发展我国听证制度的建议。

        关键词：行政听证，现状，缺陷，完善
        一、行政听证制度概述

        （一） 行政听政的概念

         “听证”，用英文表述就是“hearing”，其内涵是“听取当事人的意见”。听证最初适用于司法领域，是司法审判活动的一项必经程序，谓之“司法听证”；后来，听证逐步适用于立法领域，立法机关为制定可行的法律而邀请各方人士陈述意见以作为其审查议案的参考，学者称之为“立法听证”。^[2]

        而听证在行政领域的正式运用是20 世纪后开始的，是行政权不断扩张的结果。20 世纪后，由于立法机关立法活动的局限性，行政立法得到迅速发展；与此同时，由于行政权力的不当行使，行政相对人的合法权益受到了威胁，公众普遍要求举行听证，实行听证的目的在于使行政机关行使行政权时能够遵循客观、公正、合理的原则，以防行政专断，保护当事人的权益，提高行政效能^{[3 ]} 。

        所谓行政听证，是指行政机关在实施抽象行政行为或影响相对人合法权益的具体行政行为前，应举行公开会议，听取行政相对人的评价和意见，对行政相对人提出的疑点和问题，当面予以说明、解释和答复的一种行政程序法律制度。作为行政程序法的核心内容，行政听政在内容上一般应包括：（1）听证主持人；（2）当事人制度；（3）听证范围；（4）证据制度；（5）案卷制度；（6）代理人制度，以及具体的行政听证的步骤，涵盖了行政立法和行政执法的各个领域

        （二） 行政听政的意义

        随着行政权力的扩张，行政机关拥有了更多的自由裁量权，它的存在使行政机关具有了决策的灵活性，有其积极的一面，但是我们在赋予行政机关自由裁量权的同时却没有配备完善的监督机制，使得行政权力的滥用现象的时有出现。

        为了防止权力被演变为专横的暴力和避免发生行政违法和侵权，行政听证应运而生。它依靠人民群众的参与，把权力运作置于有效的监督之下，拓宽了民主渠道。它的存在有利于保障行政权力的正确、合理地行使。

        1．行政听证是公正行政的程序保障

        伴随政府行政管理的发展，行政权力日益膨胀，行政听证开始引入并发展起来了，它的建立初衷是了为制约行政机关的自由裁量权，以程序的自然公正最大限度地保障行政实体的合法公正，从而达到保障行政相对人的合法权益的目的。

        听证制度作为行政程序法的核心内容，体现了行政公正的内在要求，突出了其实现行政公正的使命。作为行政公正的程序保障，行政听证制度的主要作用主要体现在两个方面：一是设立听证制度，从法律程序上为行政相对人提供了陈述申辩的机会，行政行为的作出势必会影响相对人的权力义务，有了听证制度，行政相对人可以在听证中争取自己的合法权益，这就为行政的公正提供了法律保障。二设立听证制度，为行政机关作出公正的裁决提供了程序保障。公正的程序是保障公民权益的重要手段，权益保障必然要求程序公正。^[4] 程序公正的关键在于作决定的人必须中立，不偏袒任何一方，否则，不可能获得公正的听证结果。公正渗透于民主程序的各个领域和全部过程，并且最终构成一切民主程序的价值尺度。因此，在听证制度中行政程序法为主持听证的机关公正听证设置了诸如职能分离、回避、决定必须基于听证记录、决定必须说明理由等措施，进而为行政机关的公正裁决提供了程序保障。

        2． 行政听证是权利平等的直接体现

        作为一项根本的民主原则，权利平等要求贯穿于政治、经济、文化以及社会生活的各个方面，要求所有的公民在法律面前人人平等，不予许有特权的存在，对此我国的宪法和其它的法律也对公民的权利义务作出了一系列的规定，可以说国家对于权利平等已经作出了很大的努力，但是还必须注意到在行政机关与行政相对人之间的存在着一定程度上的不平等，我国实行民主集中制，行政机关、行政领导担负着集中行使人民权力的责任，但是在行政执法过程中，由于行政机关有国家的强制力予以保障，行政机关占据了主导的地位，行政机关和行政相对人的权利义务不对等。而听证制度的引入为防止行政机关因在实体法上享有单方面强制性权力而违法或不当行使提供了解决的方案。行政听证制度加重了行政机关有关程序上的义务，如查明事实的义务、告知权利的义务、听取当事人意见的义务、决定必须说明理由的义务等，从而在程序法律关系中实现了双方法律地位的平等。由于实行了听证制度，使得相对人可以在听证过程中对行政机关作出的行为提出置疑，并加以申辩，由公正的第三者进行裁决，他们不再是被行政权支配的客体，而成为参与行政的主体。只有这样，以公正行政为重要特质的民主行政才有望实现。可见，行政听证是权利平等的直接体现。

        3．行政听证是行政公开的重要内容

        行政公开是指行政主体在实施行政行为的过程中，除了法律规定的情形之外，必须将其行政行为公开于行政相对方及社会，让其知晓和了解，它是现代法治国家的一个基本价值。现代社会我们倡导民主，民主的前提必须是知情，只有政府的行政公开，才有了民众的参与，最终才可能达到民主，否则一切都是空谈。行政听证作为一个民众参与的机制，体现了行政的公开。我国的《行政处罚法》明确规定，行政机关的案件调查人员应当在听证会上公开所掌握的确认的违法行为的证据材料，并应当说明给予行政处罚的理由和依据， 使当事人事先知晓行政机关将要作的行政处罚决定的全部内容， 以便让其充分行使陈述权、质证权和申辩权； 此法还规定， 除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，听证要公开举行。这些都是行政公开的具体体现，在听证过程中民众充分的了解事实，发表自己的意见，才可能实现民主。[1]听证制度反映了现代民主制度所倡导的平等、公开、公正等理念，它对于实现政府行政管理的民主化和法制化具有极为重要的意义。

        二、我国行政听证制度的现状和缺陷

        （一） 我国行政听政制度的现状

        虽然中国古代就有“兼听则明，偏听则暗”的法律思想和制度，但我国的听证制度不是直接来源于中国古代行政司法合一式的法律传统，而是借鉴于西方国家，当然它同时也有着直接的宪法来源，其原则符合我国宪法精神，为我国宪法和行政法的发展注入了新的活力。^[5] 我国现代意义上的听证制度发端于20世纪80年代末，在个别改革开放的沿海前沿地带城市如深圳市，率先尝试在公共价格决策领域引入类似听证的咨询委员会制。但在具体规定方面，则以1996年10月1日开始实施的《行政处罚法》为契机，首次以法律的形式确立了听证制度，此后，1998年5月1日生效的《价格法》将听证的范围扩展到政府定价行为及行政决策领域。值得注意的是，在2002年11月的中共十六大会议的报告中，首次明确提出要广泛建立听证制度，以推进决策民主化、科学化、防止决策的随意性。由此可看出，听证制度在我国社会已引起了广泛的关注和高层更深认识。 2003 年8月通过的《行政许可法》对行政听证制度的规定更趋合理和全面，更具有可操作性。此外，许多部委和地方都也都制定了许多相应的行政听证制度实施细则。由此可见，我国的行政听证主要体现在行政处罚、行政决策、行政许可、行政立法等领域。

        总体看来，我国的行政听证制度还处在探索性发展的阶段，仍然存在着范围过于狭窄，制度体系不完善等问题，在具体的实施中效果往往不尽如人意， 许多的听证被虚化。虽然，《国家食品药品监督管理局听证规则（试行）》（以下简称《听证规则》）于2005年12月15日经国家食品药品监督管理局局务会审议通过，自2006年2月1日起施行。《听证规则》涵盖了行政处罚听证、行政许可听证、行政立法听证、行政决策听证等内容，对听证的范围、程序、时限等方面都作出了富有操作性的具体规定，对行政听证制度的完善具有一定的借鉴意义。但是，《听证规则》毕竟是一个部门规章，主要是为规范国家食品药品监督管理局行政许可、行政处罚、行政立法、行政决策等行政行为而制定的，适用范围有限，对整个行政听证制度的实施不具有普遍的约束力。因此，如何完善和发展我国的行政听证制度是需要我们借鉴国外经验同时结合我国实际情况加以研究的。

        （二） 我国行政听证制度的缺陷

        目前我国的行政听证正处于起步发展阶段，与国外的听证制度相比，我国关于听证制度的规定比较抽象、缺乏具体的规定，不具有可操作性，对于一些重要和具有实际意义的制度在设计上尚不完善，实践中往往流于形式，不能收到实际的效果。以下作者就以下几个主要的方面加以阐述。

        1． 行政听证的适应范围过于狭窄

        国外听证程序的适用范围具有三个特点:一是范围较广，一般不加太多限制；二是主要适用于对相对人不利的处理处分；三是在有些国家，听证不仅适用于具体处分行为，而且还广泛适用于制定法规等抽象行为。比如葡萄牙《行政程序法》的117条规定：规章涉及附加义务、拘束或者负担时，制定规章的机关应就有关草案，听取代表受影响的 实体的意见。韩国《行政程序法》第41条规定，除有紧急情况，或者是单纯执行上位法，或者进行听证有困难以及有碍公益外，制定规章都应当听证。^[6]

        目前世界各国听证适用范围都在兼顾公正与效率的前提下不断扩大。相比之下，我国行政听证的范围就非常狭窄了。以下主要从两个方面进行分析：

        （1） 具体行政行为的范围

        在《行政处罚法》第42 条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”，这明显有失公平，因为只有当事人提出听证要求的时候才适用于该程序，同时对于较大数额的罚款又是如何界定的，这些都没有给与明确的规定。另外该条第二款又规定:“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照《治安管理处罚条例》有关规定执行。”，行政拘留属于较为严重的处罚方式，在《治安管理处罚条例》的程序安排中并不包含听证程序的公开、公平等原则。这又如何做到保障当事人的合法权益。

        而在相对先进的《行政许可法》中，其适用范围也仅限于“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项”或“行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项”以及“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”，[2]这就意味着如果行政许可没有涉及到申请人重大利益关系，那么即使是对行政许可决定不服，也不能够申请听证，只能通过行政复议，行政诉讼等其他途径解决。这就剥夺了当事人对不利行政决定的知情权和申辩权，也是和世界通行的听证制度不相协调的。

        同时，目前我国的听证仅局限于行政处罚和行政许可，相对于其他的具体行政行为，如行政拘留、没收财产（不是与行政处罚、行政许可并列的具体行政行为，应改为行政征收、行政裁决、行政强制措施等）等就没有规定听证。而这些具体的行政行为也可能会对行政相对人产生利益的损害。

        （2） 抽象行政行为的范围

        举行听证不可避免的要涉及到基于事实的法律适用问题，因此就不能将案件所可能涉及的法律法规和规范性文件排除在外，目前我国对于抽象行政行为的听证只是在《立法法》[3]中对行政立法有所规定，对于其他的规范性文件也只有在《价格法》[4]中规定在作出涉及价格决策的决定时需要听政，除此之外就没有其他方面的抽象行政行为的听证了，范围就太狭窄了。

        2．行政听证的参加人的范围限于直接利益关系人

        为了使听证更加的全面、公正和合理，各国对于听证程序的参加人也呈现出扩大的趋势，甚至有些国家设置了听证参加制度，规定所有的当事人和利害关系人都可以参加。比如，美国的商业委员会制定有关行业的价格时，和该行业有竞争关系的其他行业的人员也可以参加听证。在德国和我国的台湾地区，由于行政程序的进行而影响到第三人的权利或者法律上的利益的，行政机关都可以根据其申请或者主动通知其参加听证。

        然而目前我国对于参加听证的主体的范围还比较狭窄，我国《行政处罚法》和《价格法》都只规定了行政行为的当事人可以提请听证。即使在较先进的《行政许可法》中，也只规定有权提请听证的只能是申请人和利害关系人。这里所谓的“利害关系人”通常只是指直接的利害关系人，对于间接的利害关系人以及第三人往往没有参加听证，他们的合法权益就无法得到保障。这显然有失公平，因此，有些学者建议:“为保证听证程序的实际效果，必须在听证过程中加上另一主体，使听证成为三方或多方参加的法律行为。”^[7]

        3．行政听证的主持人的选择不合理

        听证主持人是负责听证活动组织工作的调节和控制，是促使听证正常、合法进行的监督人员。听证主持人可谓是整个听证程序的核心，扮演着裁判者的角色，听证主持人所具有的素质、地位及权责直接影响听证实施的质量，决定听证程序的公正。^[8]

        （1） 听证主持人的产生方法

        我国《行政处罚法》第42条第1款规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系，有权申请回避。” 可见听证主持人的选任，完全在行政机关内部选定，虽不是行政领导本身，但主持人却不能避免与行政机关领导有着直接的联系，由此，公众不可能完全相信他们可以不受控制的、独立的主持听证活动。

        在《行政许可法》中规定：“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。” 《中华人民共和国价格法》第二十三条规定听证由政府价格主管部门主持。它们的共同之处就是都由行政机关内部的非本案人员担任听证的主持人，就这点上来说听证就仍然无法完全摆脱行政机关领导的影响。

        相比之下，美国的听证主持人被成为行政法官，他们们是美国行政机关中行使准司法型听证权的一类特殊行政人员，^[9]由具有法律资格和经验的律师中经过考试录用的，这就摆脱了行政机关领导的影响，使他们具有了独立的听证资格。

        (2) 听证主持人的素质

        前面提到了在美国，只有具有法律资格和经验的律师经过统一的考试才可能取得听证主持人的资格，这就规定了听证的主持人所必须具有的专业理论素质，相比之下，我国的各项听证制度只有规定听证主持人的主体资格，却没有理论素质方面的规定。

        (3) 听证主持人的职权

        在我国的《行政处罚法》中并没有对听证主持人的职权作出规定，然而在《工商行政管理机关行政处罚案件听证暂行规则》的第十四条则规定了听证主持人在听证活动中可以行使以下六项职权：①决定举行听证的时间、地点；②决定听证的延期、中止或者终结；③通知听证参加人；④询问听证参加人；⑤接收有关证据； ⑥本规则赋予的其他职权。但是这些职权与行政主持人所具有的地位并不相适应。同时该规则也只是属于部门的规章制度，效力层次不够高。

        同样的在《行政许可法》、《价格法》中也没有对于听证主持人的职权给予明确的规定。主持人是听证程序的协调者和主持者，对于听证具有核心的意义，因此，建立与听证主持人地位相当的职权也是很有必要的。

        4. 行政听证的笔录约束力缺乏明确法律规定

        各国的行政程序法都规定，听证必须制作相应的笔录，但是，对于行政笔录的具体约束力和地位，各国的规定并不相同。比如，德国的《联邦行政程序法》第69条规定，行政机关应斟酌全部程序的结果再作出决定。日本的《行政程序法》第26条规定，行政机关作出利益处分决定时，应充分考虑记录内容及主持人意见。而在美国根据《联邦行政程序法》规定“证言的记录、证物连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成行政机关作出裁决的惟一案卷”。^[10]

        在我国，对于听证笔录的具体地位没有给出明确的规定。只是在2006年实行的《听政规则》中对听证笔录约束力作出了一些较为详细的规定，比如对于依申请作出的听证在第二十二条中规定“听证主持人应当于行政许可听证结束之日起5日内，将听证笔录等材料移送承办部门。承办部门应当根据听证笔录，依法作出行政许可决定。”而依职权作出的听证也在第二十八条规定“　听证会应当制作记录，如实记录发言人的主要观点和理由。听证会记录经听证主持人、记录员签字后，于听证会结束之日起10日内分别提交承办部门和法制部门，作为立法、决策的重要依据。承办部门应当根据听证会记录提出听证意见，听证意见应当对听证会代表意见的采纳情况进行说明，对没有采纳的，应当阐述理由。”但是，《听政规则》毕竟是一个部门规章，主要是为规范国家食品药品监督管理局行政许可、行政处罚、行政立法、行政决策等行政行为而制定的，适用范围有限，对整个行政听政制度的实施不具有普遍的约束力。

        由于在整个听证领域没有对听证笔录的法律效力作出一个明确的规定，这就容易造成了实际操作中的过大的机动性，可能影响听证的效果和法律效力，这也与案件的排他性原则相差甚源，因此，确定听证笔录的约束力，才能使听证有法可依，才能确保听证的合理性。

        5. 行政听证程序缺乏相应的监督和救济机制

        目前我国的听证制度正处于起步阶段，无论是行政机关还是行政相对人对于听证制度的了解都十分有限，在实践操作过程中难免会出现一些差错。但是就目前国内对于听证程序的监督机制还十分不完善，对于已经实行的几部听证程序中，只有在《中华人民共和国行政许可法》第七十二条中对听证的监督作出规定：依法应当举行听证而不举行听证的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

        与此同时，在《国家食品药品监督管理局听证规则（试行）》的第四章对听证的法律责任作出了较为详细的规定，对于有以下情况的人员作出处分：承办部门及其工作人员违反本规则规定，应当履行听证告知义务而不履行的，由局长或者监察部门责令改正，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；承办部门及其工作人员违反本规则规定，在行政许可听证后，未根据听证笔录作出许可决定的，由局长或者监察部门责令改正，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；法制部门与承办部门人员违反本规则规定，在听证活动中履行职责不当、妨碍听证参加人行使陈述、申辩、质证等权利的，由局长或者监察部门批评教育，情节严重的，依法给予行政处分。但是它毕竟只是一个部门规章。在更大的领域范围内并没有制定出一个完整的听证监督体系。

        事实上违反听证程序属于违反法定程序的一种。在行政法上，关于行政机关违反法定程序作出的具体行政行为，《行政诉讼法》第54条规定了相应的司法救济措施，即具体行政行为“违反法定程序的”的“判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为”。但是《行政诉讼法》的这一规定，只是对违反法定程序的一般行为进行控制，对于违反听证程序的行为却没有很大的效力。因此，本人认为针对上述问题加强听证的监督救济机制。

        三、我国行政听证制度的完善

        我国的行政听证制度引入时间晚，在体制和具体的实施中难免存在着一些问题。针对上一章提到的行政听证制度的主要缺陷，本人进行了积极的思考，在借鉴国外的成熟经验以及《听证规则》中合理规定的基础上，提出完善和发展我国行政听证制度的建议：

        （一） 进一步扩大行政听证范围，不应设置过多例外 

        前面已经提到了目前我国的行政听证的范围还很狭窄，下面就从具体行政行为和抽象行政行为两个方面加以改进和拓宽。

        1． 拓宽具体行政行为的听证范围

        （1） 应向其他行政处罚种类拓宽

        目前我国的行政处罚的种类除了责令停产停业、吊销许可证或者执照、罚款外，还有警告、没收财产、暂扣许可证或执照、行政拘留等。在这些行政处罚领域，同样也应该充分保护当事人的权益，体现行政公平。特别是限制人身自由的行政处罚，对公民权利的影响比较大，应该将其纳入听证范围。虽然大家可能认为行政拘留在事前听证的实施具有难度，并且根据《治安管理处罚条例》若可提供担保人或者交纳保证金，在申诉和诉讼期间，行政拘留处罚可暂缓执行，然而对于不能提供担保人和保证金的则只能被限制自由，且自由的限制是不可逆的，若是处罚不当则造成这些人的人身自由无故限制。（《治安管理处罚法》在此方面的规定较之《治安管理处罚条例》并没有什么变动。）因此在这些领域也应当引入听证。

        （2） 行政许可的听证范围应进行更科学的概括

        前面提到了《行政许可法》对于行政许可听证范围的规定，但是在实践中如何界定重大的行政许可事项、重大利益关系以及如何确定许可听证的必要性，《行政许可法》中没有给予明确的规定，这必然导致实际操作中的困难性。因此，本人认为，应当对许可听证的范围给予进一步明确和细化，对于以下的几种许可必须进行听证，一是关系到国家安全、公共服务等与国家公众切身相关的许可；二是关系到人身健康、生命财产安全的许可事项；三是涉及环境污染、资源使用以及基础设施建设等事项。只有给予科学明确的界定，才能在具体的实施中避免一些主观因素的影响。^[11]

        （3） 应向其他具体行政行为拓展

        目前，根据我国法律规定，适用听证的具体行政行为除了重大行政处罚以外，就是《行政许可法》中的听证，本人认为，把具体行政行为限制在这么两部法律规定的范围之内实在太狭窄。凡是行政机关作出的对公民、法人或者其它组织有重大影响的行政行为，比如行政强制措施，行政征收，行政裁决等都应举行听证。这些具体行政行为同样可能对相对人的权利和义务产生不利影响。如果将它们排除在听证适用范围之外，显然有违公平行政的要求。世界上其他国家也都没有将听证仅仅局限在行政处罚领域。从执法实效着眼，从切实保护当事人合法权益出发，行政听证的适用范围应向其他具体行政行为拓展。

        2．应向其他规范性文件制定的抽象行政行为拓展

        行政相对人对于听证过程中所适用的法律、法规、规范性文件的理解水平很大程度上决定了听证的可接受性，因此，要想提高听证的效率和接受程度，可以从源头——行政立法以及其他规范性文件的制定上抓起，这就必须加强抽象行政行为的听证。

        （1） 价格决策听证范围的合理界定

        《价格法》第23条明确规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。但这仅仅是对正式的价格听证程序所作出的原则性规定，价格主管部门在制定听证目录时仍存在较大的自由裁量空间。因此价格主管部门如果从避免人力财力的耗费的角度出发解释《价格法》第23条而任意缩小听证范围，不仅可能造成的决策失误或失效则需付出更昂贵的代价，也背离了设置听证制度的价值所在。^[12]所以，在效益与公正的选择上，我们必须找到两者之间的平衡点。对于关系广大群众切身利益的价格决策必须举行听证。对社会影响较小的情况下，听证会就可以采取简易程序。

        （2） 扩大其他规范性文件制定的听证范围

        2005年3月1号起实施的《四川省行政规范性文件制定和备案规定》中规定：重大或者关系群众切身利益的规范性文件草案，要采取听证会、论证会等方式向社会广泛听取意见，对所要解决的问题、拟确定的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行调研论证，并征求相关机关、组织和管理相对人或者专家的意见。涉及到新技术、新材料、新工艺、新方法的运用，或者对城市生态和环境保护有重大影响的，起草单位应当事先征询有关机构、专家的意见。[5]四川省的这项规定可谓是走在了全国规范性文件听证的前列，它的做法具有借鉴和效法之处，它把对于规范性文件的听证拓宽到了与群众切身相关的领域，同时对于涉及新技术、城市生态等重大影响的规范性文件的起草也更加慎重，寻求多方面的意见。这种做法本人认为可以尝试在全国推广，使更多的规范性文件的制定加入到听证的行列，这也有利于文件的合理性和规范性。

        （二） 合理扩大行政听证的参加人

        在前面的缺陷中提到了现代各国的行政听证的参加人都呈现出扩大的趋势，在听证领域允许更多的人员参加听证，除了行政管理相对人外，包括间接的利害关系人以及第三人都可以参加听证，然而我国并没有规定和案件有关的第三人是否可以申请参加听证。从具体操作来看，第三人也往往没有申请进行听证，也没有参加听证。与此相反，最高人民法院关于《行政诉讼法》若干问题的解释第十二条却规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。也就是说，该司法解释赋予了案件当事人以外的第三人提起行政诉讼的权利。本人认为该法中的第三人提起行政诉讼和我们现在所说的第三人申请听证实际上目的是一样的，^[13]就是让更多的利益关系者参与到其中，保护当事人的合法权益侵害。保证行政决策的公平性和合理性。所以，我们可以借鉴国外的行政程序法的规定，允许利益的间接关系人和第三人参与到行政的听证中来。但是不能片面追求听证参加人范围的扩大，因为这也会相对缩小了直接利益关系人的比例，导致直接利害关系人的利益受损。因此，要做好二者之间的权衡关系。

        （三） 听证主持人的选择

        1. 听证主持人的主体资格

        我国完全可以借鉴美国的行政法官使用制度，通过统一的考试，建立一批相对独立、稳定的听证主持人队伍，同时可以与行政机关脱钩，使他们独立与行政机关外部，独立的组织进行行政的听证。同时，对于在价格听证等关系大量民众的听证中不必局限于一个听证主持人，可以设立多个听证主持人组成听证委员会形式的听证主持人制度。

        2. 听证主持人的素质

        由于听证关系到行政相对人的主体利益，因此听证的合理性、公平性就显得尤为重要，但是要真正做到这些首先就必须具备一个专业的听证主持人，只有在专业的主持人的协调控制下，才有可能得出一个公正合理的听证判决。

        我们可以效法美国甚至西方较先进国家的做法，在法律中予以规定听证主持人所应具备的素质，作为听证主持人首先就必须具备专业的理论知识，不仅是法律理论知识，还必须具备与听证相关的专业知识，最好能统一组织，使各方面专业人才都能加入到听证主持人的选拔中，鼓励他们多接受多方面知识，同时也要具备丰富的实践经验，只有这样才可能使听证在他们的正确指导下，达到保障相对人合法权益的效果。

        3. 听证主持人的职权

        虽然执行听证的协调组织工作的使听证主持人，但是真正的决定权在于行政机关而不是听诊的主持人，倘若行政机关不能够很好的服从听证的效力而作出不符合听证结果的决定，那么听证就尤同摆设，听证的效力无法实现。因此，本人认为可以赋予听证主持人至少应该是决定的建议权，同时赋予他们监督权，也只有这样才可能是基于听证笔录的听证决定合法、合理，才使听证具有了现实的意义。^[14]

        （四） 确立行政听证笔录的法律地位

        正如前面提到的各国对于行政听证笔录的地位有着不同的规定， 但本人认为，在确立听证笔录的地位时，我国可以借鉴德日模式，行政机关可以参考听证的笔录并结合其他的一些情况作出决策，而不应该采取美国的以听证笔录作为唯一依据的做法，这是因为在听证过程中存在着一定程度的主观性和不全面性，基于事实的一些情况也可能不能完全详尽，若以听证笔录作为唯一的依据就显得片面了，同时也与我国的“以事实为依据，以法律为准绳”的原则相背离，因此，本人认为应该肯定听证笔录的法律效力，但不能完全依靠。应该在充分考虑听证笔录的前提下结合实际情况加以决定。只有这样才能够确保听证的实际意义。

        同时听证的笔录不仅在听证的决策过程中具有积极的意义，一旦出现对于听证决定不服的提起复议或是诉讼，听证笔录也能够起到一个很好的桥梁作用，它可以作为行政复议、行政诉讼的一个参考资料，同时对于已经查明核准的事实就不必耗费更多的精力，而对于还不够明了或者是无法认同的事实可以集中投入精力，这对于行政效率的提高具有积极的意义。^[15]因此，确定了听证笔录的约束力和法律效力，可以很大程度上确保了听证的合理性，避免每个行政案件都要经过复杂的程序，即使要进入行政复议、行政诉讼也可以为它提供一个很好的参考性作用。

        （五） 完善听证监督和救济制度

        我国对于听证制度的引入时间善短，在很多方面都存在着不足。但是，我们之所以进行听证，其最终的目的是为了确保行政相对人的合法利益不受侵害，约束行政机关的执权行为。倘若在听证过程中仍然无法确保公众的合理维权，那举行听证制度也就变成了一句空话，因此，要想真正做到公平、合理的听证，就必须加强监督，建立相应的约束机制。听证程序的监督主要是围绕行政行为是否必须经过听证，听证程序是否合法，以及经过听证后的行政行为是否合法、适当等问题进行展开审查。这是对行政行为的一种监督，也是对受侵害的相对人的一种救济。在这方面本人认为可以结合司法机关进行监督，建立以社会公众、社会舆论为导向的监督机制，同时，必须加强听证制度的科学系统化，建立完备的听证程序法规，对于听证的范围、听证的程序加以明确、详细的规定，确保需要举行听证的事项都能正常举行听证，听证的过程合乎程序，对于应听证而未经此法定程序的，判定“确认该具体行政行为违法，发回听证”；若违反听证的法定程序，则判决“撤销该具体行政行为”。^[16]另外也必须加强对违反听证制度的救济制度，对我国目前行政救济机制(如行政诉讼、行政复议和国家赔偿)加以完善，这主要是针对经过听证后的具体行为的合理性进行审查和监督。在这部分审查的重点就转向了整个听证的合理性和公正性。

        结论

        行政听证制度的建立有利于监督行政机关依法行使职权，作出公正决定，有利于当事人依法维护其合法权益，同时对于培养行政机关同公民之间的良好关系，促进行政管理秩序的改善具有重大的意义；正是如此，行政听证的改革和完善就显得尤为的重要。

        目前听证制度已融入我国法制建设的各个方面 ,在行政决策中的民主化、科学化效果也初见端倪。但是 ,听证制度在我国毕竟起步较晚 ,和国外先进的听证体系相比还存在着很大的差距。相信随着中国法律体系的不断发展，听证制度也会不断的完善中。只有法制体系的健全才能确保国家的繁荣发展。^[17]

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