征地留用地开发建设法律问题研究  

                       福建君立律师事务所 翁齐斌   

  

    [内容提要]  留用地安置制度是土地管理法规定的征地货币补偿和安置的一种补充，是各地在《土地管理法》之外对征地安置和补偿采取的新的试行方式。在实践中，留用地制度缺乏法律规定，留用地规模缺乏统一标准，留用地开发建设缺乏统一规范。因此，本文对留用地制度的实施和留用地开发建设存在的问题进行研究分析，提出相应的对策与建议。

    [关 键 词]  征地  留用地 开发建设   法律问题   建议

   

     中共中央十八大报告提出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。2014年中央1号文件《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》第20条规定：“加快推进征地制度改革。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益”。因此，建立统一的留用地制度正日益被提到中央议事日程上来。在实践中，留用地开发建设所涉及的法律问题也会出现在律师实务中。因此，关于留地安置和征地留用地所涉及的法律问题，有必要加以研究和探讨。

 

    一、留用地及其实质

留用地，也叫预留地，是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织，作为发展生产的建设用地，用于发展第二、第三产业项目。留用地的使用权及其收益归农村集体经济组织所有，以使被征地农民充分享受到城市发展过程中的土地增值收益，并可为失地农民提供相对稳定的就业岗位和持续性土地收益分配。

安排留用地是在《土地管理法》之外征地安置和补偿的新方式。因为，根据土地管理法，征地补偿方式主要是以货币补偿为主，以就业安置、办理社会保险为辅，而没有关于留地安置的规定。《土地管理法》第47条规定，征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费和地上附着物和青苗补偿费三部分。土地补偿费是被征收土地前3年平均年产值的6-10倍，每一个需要安置农业人口的安置补助费，为该耕地被征收前三年平均年产值的4至6倍，但土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地被征用前3年平均产值的30倍。按照我国东部发达地区耕地年产值1000元左右来计算，每亩土地补偿费至多3万元左右，加上地上附着物和青苗补偿费，每亩土地的征地补偿费不到5万元。这显然无法保障失地农民今后的生活，容易引起社会矛盾。因此，一些省市建立了征地留用地制度，作为对被征地农民分享土地增值成果及社会保障的一种有效方式。

    在实践中，留用地安置有三种类型：

    一是留用集体土地。即在征用土地时按照一定比例留出一定数量的土地归村集体所有，在征收时只办理农用地转用手续，不办理土地征收手续，由被征地农村集体组织按照规划用途自行开发经营；

    二是留用国有土地。即根据城市规划用途划出一部分土地，由被征地农村集体组织按照规划用途和城市建设要求自行组织开发经营。这是我国大部份地区采取的一种留地安置方式。

    三是留用地建设用地指标。即按照征收土地面积的一定比例，作为留用地指标，按照一定的标准转化为货币补偿。如平潭综合实验区规定的留用地货币转化标准为每亩160万元，大大高于征地补偿标准。

    留用地的基本实质是：通过对留用地地价的增值，实现对被征地农民和集体经济组织的长期有效补偿；通过集体经济组织对留用地项目的经营和管理，发展集体经济，为被征地农民带来稳定的经济保障；同时，还可以为被征地农民提供就业岗位。因此，留用地制度是《土地管理法》征地补偿和安置之外的一种积极有效的安置和补偿方式，对维护农民合法权益、确保社会安定稳定，具有创新意义。

   

    二、留用地制度的法律依据

    虽然，《土地管理法》第50条规定：“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”，但是，《土地管理法》及实施条例均没有关于征地“留地安置”和“留用地”问题的规定。

     在全国层面，仅有国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》和《关于进一步做好征地管理工作的通知》等部门规范性文件中简要提及“留地安置”，但没有法律上的明确规定。

     1999年国土资源部国土资发〔1999〕480号《关于加强征地管理工作的通知》第3规定：“各级土地行政主管部门要积极探索货币安置、社会保险方式安置等途径，形成以市场为导向的多种途径安置机制。经济发达地区或城乡结合部，可按照规划用途预留一定比例的国有土地，确定给被征地的农村集体经济组织使用，发展农业生产或从事多种经营”，该规定首次提及“预留地”的问题。此后，一些省、市、区根据上述文件精神并结合当地实际情况，相继出台了关于留用地问题的各种规定。

    2010年国土资源部（国土资发［2010］96号）《关于进一步做好征地管理工作的通知》第二条第5项规定：“规范留地安置。在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内实施征地，可结合本地实际采取留地安置方式，但要加强引导和管理。留用地应安排在城镇建设用地范围内，并征为国有；涉及农用地转用的，要纳入年度土地利用计划，防止因留地安置扩大城市建设用地规模；留用地开发要符合城市建设规划和有关规定要求。实行留用地安置的地区，当地政府应制定严格的管理办法，确保留用地的安排规范有序，开发利用科学合理”。该规定对于留用地的管理、留用地的性质、留用地计划安排和开发要求作出了原则性的规定。    

    地方上，海南、广东、浙江、上海四个省市以及少数市县已经出台了关于留用地的专门规范性文件，其余地方则主要是在征地拆迁补偿安置文件中作出简要规定。

    福建省的情况是，对于留用地问题缺乏全省统一的规范，只有少数市、县有专门性的规定,但规定不具体、不明确、不全面、不到位。比如，2004年福州市人民政府《关于征用农村集体土地留用地使用管理的实施意见(试行)》规定：“建设项目由政府统一征用农村集体土地时，原则上按被征用农用地面积10%的比例确定留给被征地的农村集体经济组织，用于被征用土地的村集体经济组织和村民发展二、三产业，解决村民生产安置及生活出路问题”，并对留用地的开发建设方向和限制问题作了规定，但该规定只适用于鼓楼、台江、仓山、晋安四城区。2012年出台的《福清市征收农民集体土地留用地使用管理暂行办法》（融政综〔2012〕95号）规定：“原则上按2004年10月21日之后被征收农用地面积的10%的比例确定留用地给被征地村农民集体”，且仅仅对留地开发建设问题作出简要规定。2013年4月《平潭综合实验区留用地货币补偿管理办法（试行）》（闽岚综实管综〔2013〕30号）规定，留用地的留地比例为7%。但该规定仅仅是关于留用地货币补偿方式的规定（留用地货币补偿每亩160万元人民币），对于留用地开发建设等问题均没有规定。其他有些地方虽然有在征地拆迁补偿安置文件中对留用地作出一些规定，但没有制定明确和统一的规章作为依据。

    因此，留用地制度虽是统筹城乡发展战略实施、保障失地村民权益的一项积极举措，在各地方的制度层面上逐渐确立。但是，由于该制度确缺少法律层面的依据，造成各地对留用地的具体操作方式差别较大，所以，应当进行合理引导和规范。

    

    三、留用地规模和制度模式

    由于缺乏统一的规定，全国各地对留用地规模和使用方式均有不同。各地关于留用地的规模，主要按照被征地数量的2.8%—15%不等的比例安排确定。比如：《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》规定，留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积的10%至15%安排。《海南省征地安置留用地管理办法》规定，留用地面积不得超过被征地总面积的8%。福州市人民政府《关于征用农村集体土地留用地使用管理的实施意见(试行)》规定，留用地按被征用农地面积10%的比例确定留给被征地的农村集体经济组织。还有些地方是按照被征地农民的数量，以人均面只的方式确定留用地规模。比如，《重庆市征地补偿安置办法》规定，按每个农转非人员20至30平方米的标准，确定留用地规模。

    目前，我国各地对征地留用地制度的主要模式有以下几种：

    1、杭州模式：1999年杭州市人民政府作出《杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定》，2005年，杭州市土地管理局作出《关于加强杭州市区留用地管理的暂行意见》，2014年2月21日杭州市政府出台《杭州市区村级留用地管理办法（试行）》。主要规定：

   （1）留用地规模：留用地以撤村建居村可转为建设用地的农用地(不含林地)面积为基数,按10%的比例确定。城市建设征收我市市区撤村建居村集体所有土地时，按建设项目征收农用地面积的10%核发留用地指标。

   （2）留用地性质：留用地均应征为国有并实行有偿使用,不得用于经营性房地产开发。

   （3）留用地开发建设：《关于加强杭州市区留用地管理的暂行意见》规定：留用地建设项目在符合国家法律、法规、政策的前提下,由村集体经济组织自主开发建设、村属全资集体企业开发建设或通过招商引资合作开发建设。村属集体企业开发建设或合作开发建设的,必须在本村范围内公告并经村民会议多数以上成员或多数村民代表同意,其公告及决议作为相关审批的必备件合作开发建设的。村集体经济组织原则上应持有50%以上的股份。

   《杭州市区村级留用地管理办法（试行）》规定：留用地项目可采取自主开发、合作开发、统筹开发、项目置换物业方式开发或留用地货币化处置。具体方式的选择应经村民（或社员、股民）会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民（或社员、股民）代表同意，报所在乡镇（街道）政府（办事处）审核并报区政府（管委会）批准。村级集体、经济组织选择合作开发的留用地项目用地，一律采取招标、拍卖或挂牌方式公开出让。村级集体经济组织与合作方组建项目公司联合开发的，村级集体经济组织所占股份应不低于51%。以招拍挂方式公开出让的合作开发留用地项目，村集体经济组织应分别持有不低于地上总建筑面积（不含物业用房面积）51%的房产和地下空间51%的建筑面积，且不得分割转让和销售；合作方所持有的房产可以按照规划批建的最小产权单元分割转让、预售和销售，需办理预售许可手续的，项目工程形象进度应达到结顶后方可提出申请。

   （4）留用地抵押担保：留用地不得用于除村集体经济组织、村属集体企业、合作建设的建设主体以外的其他经济实体的抵押和担保。本村集体经济组织、村属集体企业、合作建设的建设主体需将留用地建设项目的土地使用权设定抵押权的,必须在本村范围内公告并经村民会议多数以上成员或多数以上村民代表同意,其公告及决议作为设定抵押登记的必备件。

   （5）留用地项目转让：鼓励各村将留用地项目用于自主经营和出租等。对于部分合作建设的留用地项目,确需部分转让的,在满足以下条件的前提下,经批准后可依法转让:①项目竣工后通过土地复核验收,复核验收时明确可转让的土地面积和建筑面积,且转让部分的用地面积和建筑面积原则上最高不得超过整个项目用地面积和建筑面积的50%；②转让前必须在本村范围内公告并经村民会议多数以上成员或多数以上村民代表同意,其公告及决议作为申请转让的必备件。

    2、广东模式：2010年1月6日广东省国土资源厅发布了《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》，主要规定：

   （1）留用地规模：留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积的10%至15%安排，具体比例由各地级以上市人民政府根据当地实际以及项目建设情况确定。

   （2）留用地性质：留用地应当依法转为建设用地。留用地原则上保留集体土地性质；在城镇规划区范围内的留用地可征收为国有土地。

   （3）留用地登记：留用地应当以被征地农村集体经济组织的名义进行登记，不得以个人名义登记。严禁将留用地分配到本村村民。

   （4）留用地转让：依法转让、出租、抵押国有留用地使用权或出让、转让、出租、抵押集体留用地使用权，须经本农村集体经济组织的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，流转方案应在本集体经济组织范围内公示15日。留用地使用权出让、转让、出租或作价入股、出资与他人合作、联营等形式用于经营性项目和工业用地的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。

     3、海南模式：2012年6月海南省政府发布《海南省征地安置留用地管理办法》，主要规定：

    （1）留用地规模：留用地面积不得超过被征地总面积的8%，市、县、自治县人民政府可以根据实际情况规定具体比例。

    （2）留用地性质：留用地在本村集体所有土地范围内选址的，可以保留集体土地性质，或者根据群众意愿及留用地选址等情况将集体土地征收为国有土地。留用地在本村集体所有土地范围外选址的，应当征收为国有土地。

    （3）留用地开发建设：国有土地性质的留用地应当根据国有建设用地划拨决定书确定的土地用途、规划条件等，由被征地农村集体经济组织自主开发利用。国有土地性质的留用地因被征地农村集体经济组织自身条件限制等原因难以自主开发利用的，经依法批准后可以作价入股、联营合作、转让、租赁等方式进行开发利用。国有划拨留用地以作价入股、联营合作、转让、租赁等方式进行开发利用的，应当经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并经乡（镇）人民政府和市、县、自治县土地行政主管部门审核，报市、县、自治县人民政府批准，按规定办理相关手续。国有划拨留用地以作价入股、联营合作、转让、租赁等方式进行开发利用的，应当进入土地有形市场公开交易。

    （4）留用地登记：留用地应当以被征地农村集体经济组织的名义进行登记。经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，也可以被征地农村集体经济组织独资成立的企业名义进行登记。留用地在办理土地登记手续时，应当备注“留用地”。留用地经依法批准转让的，办理土地变更登记手续时，取消“留用地”备注。

   （5）留用地抵押担保：留用地的抵押或担保，应当经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并依法办理抵押登记手续。

     4、重庆模式：1999年4月重庆市人民政府出台了《重庆市征地补偿安置办法》，规定了对被征地农民以“农转非”方式安置，同时给予留用地。主要规定：

   （1）留用地规模：农村集体经济组织的土地被全部征用后，有条件兴办经济实体且安置农转非人员在10人以上的，经有审批权的人民政府批准，土地行政主管部门可将土地补偿费、安置补助费一次性支付给该经济实体，作为被安置的农转非人员投入的资本金。同时按每个农转非人员20至30平方米的标准向该经济实体划拨土地。

  （2）留用地开发建设：留用地用于发展生产，安置农转非人员，但应按规定缴纳征地成本费。

    

    四、留用地开发建设方式

    实行征地留用地制度，目的是通过核定一定比例土地指标给被征地农村集体经济组织，用于发展非农产业经营性开发。一般来说，留用地主要用于能使农村集体获得长期稳定收益的二、三产业项目开发，如标准厂房、商铺、仓储、宾馆、酒楼等不动产项目，但不得用于商品住宅房开发，不得用于风险担保。目前，各地对于留用地开发利用方式包括：

    1、自主开发方式。自主经营模式是一种最长远的开发建设方式，有利于积累集体公共财产，使农村集体和农民获得长期和完整的收益。这种模式主要适用于经济实力较强、组织结构完整、村干部号召能力强的农村集体经济组织。在这种模式下，由被征地农民自主建设标准厂房、农贸市场、商铺、酒店等物业，进行出租等形式的经营活动。

     2、合作开发方式。合作开发模式是在村集体组织开发财力有限的情况下，与社会力量合作共同开发经营留用地，根据约定的投资比例分享收益。在这种模式下，集体经济组织以留用地作价入股，与其他企业合作开发，以获取长期稳定的收益。但各地对留用地合作开发经营方式的规定也不同。

     根据杭州市关于留用地的管理规定，合作开发建设的条件是：（1）经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意；（2）报所在乡镇（街道）政府（办事处）审核并报区政府（管委会）批准；（3）村级集体、经济组织选择合作开发的留用地项目用地，一律采取招标、拍卖或挂牌方式公开出让；（4）村级集体经济组织所占股份应不低于51%；应分别持有不低于地上总建筑面积（不含物业用房面积）51%的房产和地下空间51%的建筑面积，且不得分割转让和销售。

     根据海南省关于留用地的管理规定，如果由于被征地农村集体经济组织自身条件限制等原因难以自主开发利用的，经依法批准后可以以作价入股、联营合作、转让、租赁等方式进行开发利用，但必须符合以下条件：（1）应当经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意；（2）经乡（镇）人民政府和市、县、自治县土地行政主管部门审核，报市、县、自治县人民政府批准；（3）应当进入土地有形市场公开交易。但没有规定集体经济组织的股份比例和占有建筑物比例。

     根据广东省关于留用地的管理规定，合作开发建设条件是：（1）经本农村集体经济组织的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，流转方案应在本集体经济组织范围内公示15日；（2）应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。但没有规定集体经济组织的股份比例和占有建筑物比例。

    2004年福州市人民政府《关于征用农村集体土地留用地使用管理的实施意见(试行)》并没有合作开发建设的规定，只规定：“留用地不得擅自转卖、交易、抵押，以及折价入股进行房地产等其它开发”。2012年《福清市征收农民集体土地留用地使用管理暂行办法》也没有关于合作开发建设的规定。

     3、委托镇街集中开发方式。委托镇街集中开发方式是指在各村留用地数量较少，无法成片开发或达不到单独开发条件的情况下，村级集体留用地统一委托镇街进行集中开发建设，以提高资产的经营与管理。项目建设资金由镇街协调建立的项目公司统一组织筹集。项目建成后，资产按投资比例明确到各股份经济合作社，资产经营实行公司化管理，净收益归各股份经济合作社按比例所有。比如，福州市人民政府《关于征用农村集体土地留用地使用管理的实施意见(试行)》规定，村集体经济组织可委托镇（街）将留用地进行开发建设用于自主经营或出租的农贸市场、集体公寓、宾馆、餐饮服务设施等经营性项目。这种开发方式主要特点：由于单个村级集体经济组织留用地数量不多，如果分散建设形不成规模，所以，将多个村集体的留用地集中安置、统一开发建设，这样可形成规模，便于经营管理。

    4、政府主导开发方式。政府主导开发建设方式指留用地的开发主要是政府投资完成，向农民提供长期固定收益，包括政府物业回购、政府返租两种类型。在物业回购情形下，政府将留用地进行公开出让，再根据预先设定的出让条件，由政府回购部分商业用房，交还被征地村集体作为开发用房，村集体利用这些用房获取收益。在政府返租情形下，政府将留用地返租回来，统一招商引资进行开发经营，对被征地农民和农村集体经济组织支付租金。

   5、委托政府出让。留用地还可以委托政府出让，即村集体经济组织可以申请将留用地委托政府出让。福州市人民政府《关于征用农村集体土地留用地使用管理的实施意见(试行)》规定，村集体经济组织可以申请将留用地委托政府出让，委托政府出让的留用地原则上不超过60%，其收入款扣除政府规费及税金后返还给村集体经济组织。但留用地申请委托出让的，街、镇应指导村集体经济组织制订解决本村生产生活出路问题的措施和工作方案，报区政府审查、市政府审批后方可出让。

  

    五、留用地开发建设存在问题和对策

    留用地作为目前征地安置、补偿的补充方式，实质上提高了安置和补偿标准，使民众的征地收益具有可持续性，有利于实现城镇化，且可避免引起大面积人口迁徙，促使社会稳定。但是，在实践中，留用地制度的实施和留用地开发建设存在一些问题：

    1、留用地制度缺乏法律规定：近年来，在沿海地区，我国留用地制度取得了一定成效，但全国性法律依据不足，留用地措施都是地方各级政府部门自行制定，在实践中操作混乱。从地方来说，仅上海、广东、海南、重庆具有全省性的留用地规范性文件规定，其他省市未见有普遍适用的地方性法规依据。福建省也仅有零星的县、市有留用地的规范性文件，但是规定的内容不明确、不全面、不具体。因此，从法律层面上讲，我国的法律、行政法规、部门规章以及地方性法规等均未对留用地制度作出相应的规定，缺乏上位法的支持。由于法律制度的不完善，造成留用地制度的实施在全国各地存在不平衡、不规范的情况，只有建立健全法律制度才能保证落实和规范开发建设留用地。

    2、留用地规模缺乏统一标准：现在，全国各地实行留地安置的地区，对于留用地的留地规模标准不一，各省的各地市也存在不同标准。这样，由于留地规模不统一，造成实际的征地安置补偿的不平等。

    3、留用地开发建设缺乏统一规范：目前，有的地方规定了合作开发建设的条件和要求，有的地方虽有留用地规范性文件，但没有明确规定合作开发的具体形式和条件；而有的地方虽有留用地的形式存在，但没有留用地的规范性文件予以规定。因此，造成留用地因不符合规划而难以落实、留用地布局分散、土地利用效率低、产业重复、建筑档次不高，以及留用地建设审批迟迟不能落实等情形。

    鉴于此，我们建议：

    1、修改《土地管理法》，在《土地管理法》中明确规定“留地安置”制度。或者，制定《集体土地征收条例》行政法规，确立“留地安置”制度。在法律或行政法规中明确规定留用地安置的范围、补偿办法、留用地比例、留用地规划、开发方式、开发利用的限制和程序等内容，保证全国的村集体经济组织通过征地留用地安置的方式获得持续和久远的效益。

    2、制定全国统一或各省统一的留用地开发建设法规规范。全国应当在广东、浙江、海南等省、市留用地制度建设的实践和经验出发，探索出台全国层面的留用地安置和留用地开发建设的行政法规。各省、市也可以借鉴经验建立统一的留地安置和留用地开发建设规范。主要应当规定以下内容：①规定关于对留用地合作开发建设的规范方式和退出机制；②规定在实行留地安置制度时，应当先确保留用地的指标和规划区域后再征地，这样，可避免留用地虚置，并可提高留用地的利用效率；③规定留用地可用于发展除经营性房地产外的所有二三产业，包括商业、外来人员公寓、综合大楼等经营性项目以及标准厂房等。

    3、建立和规范留用地性质、流通和租赁制度：应当明确规定民众可自愿选择土地性质保持集体所有或转变为国有。进一步推动和建立农村集体经济组织合法取得的留用地使用权的出让、出租、转让、转租、抵押制度，促进城乡土地资源要素合理流动，保障农村提高土地利用效率和资产价值。对于集体持有的物业，可进行合作开发、租赁开发，允许以多种方式开发经营留用地，允许留用地合作开发的股权转让，但不能全部转让，保持集体经济组织占有股权，保证村集体组织可永久享有留用地收益。

                                                                                          

  主要参考文章和材料：                                                   

   1、《土地管理法》及实施条例、《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》、《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》、《海南省征地安置留用地管理办法》、《福州市人民政府关于征用农村集体土地留用地使用管理的实施意见(试行)》、《重庆市征地补偿安置办法》、《杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定》、《关于加强杭州市区留用地管理的暂行意见》、《杭州市区村级留用地管理办法（试行）》、《福清市征收农民集体土地留用地使用管理暂行办法》、《平潭综合实验区留用地货币补偿管理办法（试行）》等法律法规。

   2、杜茂华、汤鹏主：《农村征地留用地模式分析及政策建议》，《西南农业大学学报（社会科学版）》，2012年1月。

   3、金晓斌，魏西云，李学瑞：《被征地农民留用地安置方式的特征与模式分析》，《中国农学通报》，2008年8月。

   4、郑文娟，贾生华：《“留地安置”制度冲突与管理研究》，《城市》，2009

   5、刘志强：《农村留地安置现状调查与政策建议》，《中国国土资源报》，2014年3月07日

   [原创性声明]作者郑重声明，本篇文章属于本人原创，绝无抄袭他人作品的行为，如有抄袭，本人愿意接受律师协会的任何处理。——翁齐斌

   [作者简介]翁齐斌，福建律师协会省直分会经济法律委员会主任，福建君立律师事务所律师、合伙人，联系电话：13799995687，邮箱：wqb686@126.com